Toda toma de carretera será tipificada como terrorismo urbano

 

Juan Carlos Ruiz Molleda

El Proyecto de Ley 9085-2024/CR, presentado por el Gobierno hace pocos días con la finalidad de enfrentar el sicariato, incorpora un supuesto que criminaliza toda interrupción de una vía pública realizada en el marco de una protesta social. Esto se puede advertir en la modificación que se introduce en el artículo 200 del Código Penal, que establece el delito de extorsión, incrementando las penas, estableciendo un nuevo supuesto agravante del delito de extorsión y tipificándolo como terrorismo urbano.

 

1. Para entender la modificación propuesta por el Gobierno

Debemos, previamente, precisar que el delito de extorsión contenido en el artículo 200 del Código Penal fue modificado durante el gobierno de Alan García. Con fecha 26 de septiembre de 2015, se publicó el Decreto Legislativo N.° 1237, el cual introdujo una modificación en el primer y el tercer párrafo del artículo 200, modificando su naturaleza patrimonial. Es decir, según la modificación cometían este delito, no solo los que “mediante violencia o amenaza obligan a una persona o a una institución pública o privada a otorgar al agente o a un tercero, una ventaja económica indebida”, sino también los que buscaban una “ventaja de cualquier otra índole”.

La segunda modificación es al tercer párrafo del artículo 200. Según el texto de 2015, “El que mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comunicación o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funcionamiento de los servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con el objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole será sancionado con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de diez años” (resaltado nuestro).

De esta manera, un delito como la extorsión, que solo estaba pensado para delincuentes que secuestraban y extorsionaban a personas con la finalidad de pedir un rescate o beneficiarse económicamente, es desnaturalizado en su naturaleza patrimonial. El entonces nuevo delito de extorsión criminalizaba toda interrupción de la vía pública adoptada en el marco de protestas sociales.

 

2. ¿Cuáles son nuevas las modificaciones propuestas en el proyecto del Gobierno recién presentado?

Lo que hace el proyecto es introducir un nuevo supuesto agravado del delito de extorsión, que antes no existía. Según este proyecto, “La pena será no menor de veinticinco ni mayor de treinta y cinco años […] si la violencia o amenaza es cometida […] Contra las personas naturales y/o jurídicas que brindan servicio de transporte público, impidiendo, perturbando, atentando y/o afectando el desarrollo del servicio público.

Lo que hace este nuevo supuesto es reiterar lo que ya estaba en el tercer párrafo del artículo 200 del Código Penal. Toda interrupción de la vía pública implica la comisión del delito de extorsión. Más adelante, dirá que comete delito de terrorismo urbano todo aquel que comete delito de extorsión.

A continuación, el nuevo delito de extorsión con los cambios resaltados.

Artículo 200.- Extorsión

El que mediante violencia o amenaza obliga a una persona o a una institución pública o privada a otorgar al agente o a un tercero, una ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de quince ni mayor de veinte años.

La misma pena se aplicará al que, con la finalidad de contribuir a la comisión del delito de extorsión, suministra información que haya conocido por razón o con ocasión de sus funciones, cargo u oficio o proporciona deliberadamente los medios para la perpetración del delito.

El que mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comunicación o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funcionamiento de los servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con el objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con pena privativa de libertad no menor de diez ni mayor de quince años.

El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza o de dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución Política del Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con inhabilitación conforme a los numerales 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal.

La pena será no menor de veinticinco ni mayor de treinta y cinco años e inhabilitación conforme a los numerales 4 y 6 del artículo 36, si la violencia o amenaza es cometida:

1. 1. a) A mano armada, o utilizando artefactos explosivos o incendiarios.
   2. b) Participando dos o más personas; o,
   3. c) Contra el propietario, responsable o contratista de la ejecución de una obra de construcción civil pública o privada, o de cualquier modo, impidiendo, perturbando, atentando o afectando la ejecución de la misma.
   4. d) Aprovechando su condición de integrante de un sindicato de construcción civil.
   5. e) Simulando ser trabajador de construcción civil.
   6. f) Mediante el empleo de imágenes del entorno familiar, empresarial, laboral o social, u objetos perturbadores de peligrosidad, entregados, exhibidos, difundidos directa o indirectamente por cualquier medio a la víctima.
   7. g) Contra las personas naturales y/o jurídicas que brindan servicio de transporte público, impidiendo, perturbando, atentando y/o afectando el desarrollo del servicio público.

Si el agente con la finalidad de obtener una ventaja económica indebida o de cualquier otra índole, mantiene en rehén a una persona, la pena será no menor de veinticinco ni mayor de treinta años. La pena será privativa de libertad no menor de treinta y cinco años, cuando en el supuesto previsto en el párrafo anterior:

1. 1. a) Dura más de veinticuatro horas.
   2. b) Se emplea crueldad contra el rehén.
   3. c) El agraviado ejerce función pública o privada o es representante diplomático.
   4. d) El rehén adolece de enfermedad grave.
   5. e) Es cometido por dos o más personas.
   6. f) Se causa lesiones leves a la víctima.

La pena prevista en el párrafo anterior se impone al agente que, para conseguir sus cometidos extorsivos, usa armas de fuego o artefactos explosivos. La pena será de cadena perpetua cuando:

1. 1. a) El rehén es menor de edad o mayor de setenta años.
   2. b) El rehén es persona con discapacidad y el agente se aprovecha de esta circunstancia.
   3. c) Si la víctima resulta con lesiones graves o muere durante o como consecuencia de dicho acto.
   4. d) El agente se vale de menores de edad’.

 Tres son los cambios, entonces. Primero, eleva las penas de este delito, crea un supuesto, que de alguna manera ya estaba en el 3er párrafo del artículo 200 y, luego, tipifica el delito de extorsión como terrorismo urbano. La principal crítica que podemos hacer a esta modificación es que, tal como está redactada, no diferenciaba entre medidas de fuerza y actos de vandalismo en contextos de protesta social, convirtiéndose en una espada de Damocles contra toda persona que ejerza el derecho a la protesta.

 

3. Las interrupciones de las vías públicas bajo determinadas circunstancias constituyen ejercicio del derecho a la protesta

Si bien la Constitución Política, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos no reconocen el derecho a la protesta como un derecho de configuración autónoma, este derecho tiene protección constitucional a través del ejercicio de los derechos a la libertad de reunión (art. 2.12 de la Constitución), a la libertad de opinión (art. 2.4 de la Constitución), el derecho a la participación (art. 2.17 de la Constitución) y el derecho de petición (art. 2.20 de la Constitución).

Las interrupciones de las vías públicas son una manifestación del carácter disruptivo de la protesta social. Lo propio de la protesta es generar incomodidad en la cotidianidad social. Por eso, se dice que la protesta es un derecho disruptivo, es decir, “que su ejercicio generalmente produce incomodidades y molestias en el resto de la sociedad, luego todas las protestas tienen la potencialidad natural de causar alteraciones a la convivencia”. Si la protesta “no genera ninguna incomodidad en la cotidianidad social”, se le resta eficacia a la manifestación pública[1]. Y esta incomodidad, generada por la protesta, no se hace con la finalidad de generar alarma y zozobra, o destruir la propiedad pública o privada, sino con el objetivo de trasmitir un mensaje de forma eficaz. Detrás de los bloques de calles hay la intención y la voluntad de obligar al Estado a escuchar los reclamos de un sector de la sociedad, con la finalidad de generar disposición para para el dialogo y la negociación con los manifestantes.

Este carácter disruptivo ha sido reconocido por la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), cuando precisa que, “en distintas circunstancias las protestas generan disrupción y afectan el normal desarrollo de otras actividades, pero esa situación no vuelve per se ilegítimas a estas formas de expresión”[2]. Añade la CIDH que “algunas modalidades buscan generar cierta disrupción de la vida cotidiana o contestación de prácticas y normas como forma de visibilizar propuestas o temas o amplificar voces que de otro modo difícilmente ingresarían a la agenda o serían parte de la deliberación pública”[3].

Según la Comisión de Venecia de la Unión Europea, la violencia en una manifestación implica que sus participantes hagan uso de la fuerza y que esta tenga la intención o el resultado de infligir lesiones en personas o severos daños a la propiedad[4]. De otro lado, hay que tener en cuenta que no cualquier acto de violencia convierte en violenta una reunión, manifestación y protesta. No debemos confundir la restricción de la libertad ambulatoria de las personas afectadas por una protesta con actos de violencia y vandalismo. En otras palabras, una protesta no deja de ser pacífica, no pierde su carácter de pacifica por que se interrumpe una vía pública. Esta confusión alimenta la criminalización de la protesta.

Carlos Bernal Pulido sostiene: “La mera obstrucción de una vía que cause molestias a los derechos de otras personas o a la rutina no convierte en “no pacífica” a una manifestación”[5]. Y añade que, “sin embargo, de esto no se sigue que exista un derecho fundamental o humano definitivo a obstruir vías, así como tampoco que el Estado carezca de competencia para prohibir la obstrucción generalizada o desproporcionada de vías”[6].

Y es que es importante reconocer que la afectación de derechos a terceros, es decir, las restricciones del derecho de libertad ambulatoria, ocasionada por la interrupción de una vía pública o de una vía carretera, no necesariamente implica el ejercicio de la violencia[7]. Sabemos que en algunas ocasiones el ejercicio de la libertad de reunión pacífica afecta la rutina cotidiana, por ejemplo, la movilidad vehicular, la peatonal o la actividad económica, e incluso puede llegar a generar molestias o afectar el ejercicio de otros derechos que merecen de la protección y garantía estatal[8], por eso, la CIDH ha precisado que “este tipo de alteraciones son parte de la mecánica de una sociedad plural, donde conviven intereses diversos, muchas veces contradictorios y que deben encontrar los espacios y canales mediante los cuales expresarse”[9].

La CIDH profundizó en esta temática en el informe de su Relatoría Especial de libertad de expresión sobre protesta y derechos humanos de 2019, señalando que:

Las protestas son indispensables para la consolidación democrática y, por lo tanto, constituyen un uso tan legítimo del espacio público como cualquier otro. De esa manera, no pueden suprimirse como forma de garantizar otros usos más rutinarios de estos espacios, como la actividad comercial o la circulación de personas y vehículos. En ese sentido, la CIDH ha destacado que las calles y plazas son lugares privilegiados para la Expresión pública.

Las autoridades deben facilitar la celebración de reuniones, protestas sociales o manifestaciones públicas, garantizándose que puedan ser llevadas adelante, vistas y oídas por el público Destinatario en el espacio elegido por los convocantes, para que llegue el mensaje que los organizadores y los participantes desean difundir. Por ello, como regla general el derecho de manifestarse y protestar incluye el derecho de elegir el tiempo, lugar y modo de hacerlo.

La propia CIDH ha indicado, que ante una posible colisión determinada por el modo de la protesta –cuando supone cortar u ocupar parte de una calzada o ruta- entre el derecho de tránsito, por ejemplo, y el derecho de reunión, “corresponde tener en cuenta que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más sino uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente al nervio principal del sistema democrático”.

[E]l derecho de la protesta es uno de los más importantes fundamentos de la estructura democrática. Es preciso tolerar que las manifestaciones generen cierto nivel de perturbación de la vida cotidiana, por ejemplo, con relación al tráfico y las actividades comerciales, a fin de no privar de su esencia al derecho de reunión pacífica[10] (resaltados nuestros).

En consecuencia, habrá que diferenciar las restricciones del tráfico, es decir, interrupciones de las vías públicas ocasionadas por las protestas, de actos de violencia y vandalismo, que si constituyen forma de protestas no pacíficas y que no tienen cobertura constitucional.

 

4. A manera de conclusión: un proyecto de ley que no discrimina entre protestas pacíficas y protestas violentas

Es claro que el proyecto de ley no diferencia entre medidas de fuerza y actos de vandalismo y violencia. El proyecto de ley incurre en arbitrariedad y abuso cuando no distingue entre las medidas de fuerza legitimas, como las interrupciones de vías públicas, y los actos de vandalismo, de violencia y de saqueo. No se puede confundir el cierre de la carretera Fernando Belaunde Terry por los indígenas en el 2011, en el marco de las protestas del Baguazo, que sí tiene cobertura y protección constitucional como lo reconoció el Poder Judicial en la sentencia del Baguazo, y los actos de vandalismo, de violencia o de saqueo y destrucción de propiedad privada y pública, como el incendio y la destrucción del Ministerio Público en Ayacucho, el ataque del Aeropuerto de Juliaca o el incendio de la ambulancia en las protestas de Ica, casos que, por supuesto, deben ser investigados y sancionados con el mayor rigor y severidad que la legislación penal lo permite.

Detrás de este tipo de discursos, que no diferencian entre medidas de fuerza legitimas y los actos de violencia y vandalismo, hay una concepción autoritaria de la protesta social, muy presente en los sectores más conservadores de la sociedad, sobre todo en la PNP y las FF. AA., que homologa y asocia automáticamente protesta social a caos, afectación del orden público, a crimen y a delito. Esta concepción desconoce que, según la Defensoría del Pueblo, hubo 1327 actos de protesta entre el 7 de diciembre del año 2022 y marzo de 2023. Y de ellos, solo 153 han sido violentos[11].

En una situación en que el gobierno ha ejecutado extrajudicialmente cerca de 50 personas en el contexto de las protestas sociales por disparos de armas de fuego por parte de las fuerzas de seguridad del Estado, en claro uso arbitrario de las fuerzas, este proyecto de ley se alinea con el discurso del gobierno que considera que todas las protestas son violentas.

 

Referencias:

[1] Sebastián Lalinde Ordóñez, Elogio a la bulla. Protesta y democracia en Colombia, Documentos 49, Dejusticia, Bogota, 2019, pág. 55.

[2] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Protesta y Derechos Humanos. Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que deben guiar la respuesta estatal. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, 2019, pág. 1.

[3] CIDH, Informe Protesta y Derechos Humanos, pág. 7.

[4] OSCE y Comisión de Venecia, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, Tercera edición, 2019, párr. 51. Según este texto:” Conduct that constitutes or causes ‘violence’. The spectrum of conduct that either constitutes ‘violence’, or is regarded as capable of causing ‘violence’, should be narrowly construed, limited in principle to using, or overtly inciting others to use, physical force that inflicts or is intended to inflict injury or serious property damage where such injury or damage is likely to occur. The fact that certain content or messages may provoke strong reactions by non-participants does not make an assembly ‘non-peaceful’.” Disponible en inglés en: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=cdL-ad(2019)017-e

[5] Carlos Bernal Pulido, La inexistencia de un derecho fundamental o humano a bloquear vías en situación de protesta, Revista Chilena de Derecho, vol. 49 Nº 1, pp. 137 – 154 [2022], pág. 152.

[6] Ibídem.

[7] La protección del derecho a la protesta. Estándares internacionales de derechos humanos. Primera edición, diciembre de 2021, Fundación Heinrich Böll Ciudad de México – México y El Caribe

y la ONU México en colaboración con la Secretaría de Gobernación, México, pág. 45.

[8] Ibídem, pá.45

[9] CIDH, Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, oea/Ser.L/V/ii. Doc. 57, 2009, párr. 198. Disponible en: https://www.cidh.oas.org/pdf%20files/SeGuridad%20ciudadana%202009%20eSP.pdf.

[10] CIDH, Protesta y Derechos Humanos. Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que deben guiar la respuesta estatal, cidh/reLe/inF.22/19, 2019, párrs. 72-154. Disponible en:

https://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf

[11] Defensoría del Pueblo. Informe defensorial 190. Crisis política y protesta social: Balance defensorial tras tres meses de iniciado el conflicto (Del 7 de diciembre de 2022 al 6 de marzo de 2023. Disponible en: https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2023/03/Informe-Defensorial-n.%C2%B0-190-Crisis-poli%CC%81tica-y-protesta-social.pdf