Tribunal De Transparencia ordena a CIMA entregar información de Cordillera Azul sobre ingresos generados por venta de bonos de carbono
Olga Cristina del Rocío Gavancho León
Abogada IDL en la región San Martín
El día 29 de abril de 2022, el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante TTAIP), ordenó a la organización conservacionista que administra el Parque Nacional Cordillera Azul (en adelante PNCAZ) y proyecto de REDD+ del mismo nombre, el CENTRO DE CONSERVACIÓN, INVESTIGACIÓN Y MANEJO DE AREAS NATURALES (en adelante CIMA), transparentar información con las organizaciones kichwas de San Martín sobre su manejo del Cordillera Azul y los beneficios provenientes de la venta a nivel internacional de créditos de carbono.
Este fallo resulta de vital importancia para el acceso a la información de los créditos de carbono, y la rendición de cuentas del PNCAZ y toda institución que administra áreas naturales protegidas (en adelante ANP), ya que desde el 2019 las organizaciones indígenas kichwa venían solicitando la información de los ingresos que recibe producto de la conservación, obteniendo siempre como respuesta que la información sería información privada dada la naturaleza de CIMA en su condición de Ejecutor del Contrato de Conservación del PNCAZ, de ser una persona jurídica privada.
El TTAIP, en mérito a una apelación presentada por el Vicepresidente de Consejo Étnico de los Pueblos Kichwa de la Amazonía (en adelante CEPKA), Isidro Sangama Sangama, notificó la RESOLUCIÓN N° 001063-2022-JUS/TTAIP-SEGUNDA SALA, de fecha 25 de abril del 2022, que declaró fundado el recurso de apelación, ordenando al CIMA que entregue al recurrente lo solicitado, bajo apercibimiento de que la Secretaría Técnica de esta instancia, conforme a sus competencias, remita copia de los actuados al Ministerio Público en caso se reporte su incumplimiento, en atención a lo dispuesto por los artículos 368 y 376 del Código Penal.
La citada decisión ordenó a CIMA que, en un plazo máximo de siete (7) días hábiles, entregue la información solicitada por el Vicepresidente de CEPKA vinculada al contrato de venta de créditos de carbono con la empresa Total, informe sobre el dinero ha producido la venta de carbono capturado por el PNCAZ desde el inicio del proyecto en el año 2008 hasta la fecha (febrero 2022), así como el listado oficial y actualizado que maneja CIMA de quiénes son los compradores de los bonos de carbono del PNCAZ y en qué porcentaje lo hacen, así como copia de las actas de los procesos de consulta previa realizados con las comunidades nativas del pueblo Kichwa para determinar la distribución de los beneficios que genera la venta de carbono del PNCAZ y las priorizaciones de actividades a realizarse con estos beneficios recibidos.
Antecedentes
El proyecto de REDD+ Cordillera Azul se creó en 2008, con el fin de proveer una fuente de financiamiento para la gestión del PNCAZ. Desde ese entonces, el proyecto ha verificado y vendido más de 30 millones de bonos de carbono a nivel nacional e internacional y se ha convertido en una pieza importante en las carteras de muchas empresas transnacionales que afirman actuar en favor del clima. Sin embargo, los dueños tradicionales de los bosques en cuestión, que incluye al pueblo kichwa y otros pueblos indígenas, han recibido escasa o nula información sobre estas ventas de carbono, no siendo consultados tampoco para la realización de estos.
El 25 de febrero del 2022, vía correo electrónico CEPKA presentó al CIMA una solicitud de acceso a la información pública ante la negativa de un pedido previo del SERNANP que simplemente respondió que no tenía la información. Sin embargo, con fecha 16 de marzo del 2022, CIMA, contestó (mediante Carta Nº 007-2022-CIMA/DE/GVC) con una usual respuesta denegatoria de acceso a la información pública que siempre han dado desde el 2019, sustentando la misma en que, “(…) CIMA no se encuentra incluida en el alcance de la referida Ley[1], ni en el artículo 2 de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública por no ser una Entidad de la Administración Pública. “En ese sentido, recomendamos solicitar la información requerida al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP)”, concluyeron.
Por tal motivo, la resolución materia de comentario identifica la controversia consistente en determinar (i) si el CIMA es una entidad que se encuentra bajo los alcances de la Ley de Transparencia; y de ser así, determinar (ii) si la información solicitada es información pública, y en consecuencia puede ser entregada al recurrente.
Con respecto al servicio público a cargo de CIMA como Ejecutor del Contrato de Administración del PNCAZ.
En aplicación del artículo 2, de la Ley de transparencia y acceso a la información pública, el TTAIP señaló que las entidades que forman parte de la Administración Pública como el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, organismos constitucionalmente autónomos, gobiernos regionales y locales, organismos autónomos, programas o proyectos del Estado, y así también las personas jurídicas bajo el régimen privado que, por concesión, delegación o autorización legal, realizan función administrativa. Así, podemos entender a la función administrativa como una actividad desarrollada por tales entidades que va a estar encaminada por una finalidad estatal, esto es, el bien común:
“La función administrativa, en su aspecto sustancial, implicaría la existencia de un conjunto de actividades encaminadas hacia un fin, con prescindencia del órgano o agente que la realice, y que se expresa en la ejecución concreta y práctica del bien común”[2]
Al respecto, el artículo 9 de la citada Ley, dispone que las entidades privadas que ejercen función administrativa bajo cualquier modalidad están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos que prestan, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que ejercen.
Con ello, se puede afirmar que las entidades privadas que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, están sujetas al procedimiento de acceso a la información pública establecido en la Ley de Transparencia. Al respecto, el Tribunal Constitucional en el fundamento 7 de la sentencia recaída en el expediente Nº 03156-2009-PHD/TC ha indicado que:
“(…) debe entenderse que las personas jurídicas privadas que efectúen servicios públicos o efectúan funciones administrativas están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos que prestan, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que ejercen. Lo que supone que la información accesible siempre habrá de referirse a alguno de estos tres aspectos y no otros, siendo este el ámbito de información que puede solicitarse a una persona jurídica de derecho privado.”
Respecto a CIMA señala el TTAIP, cabe indicar que “es una asociación peruana sin fines de lucro dedicada a la conservación, investigación y manejo de áreas naturales” y “[h]a sido la primera organización no gubernamental en firmar un contrato con el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP) para la administración total de un Parque Nacional.” Sobre esto último, mediante Resolución de Intendencia Nº 0041-2008-INRENA-IANP, de fecha 24 de julio de 2008, el Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA adjudicó la Buena Pro del “Procedimiento de Otorgamiento Directo” y otorgó a la entidad el Contrato de Administración Total en el Parque Nacional Cordillera Azul[3].
En dicho contexto, el artículo 29 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas establece que las funciones de administración y manejo del área natural (que se encuentran previstas en el artículo precedentemente citado) pueden pasar a un ente ejecutor privado a través de un Contrato de Administración, conservando el Jefe del Área Natural Protegida las funciones de supervisión y control, conforme al siguiente texto:
“29.1 En aquellas Áreas Naturales Protegidas que cuenten con Contratos de Administración el Jefe de la misma tiene a su cargo las funciones de control y supervisión, correspondiéndole al Ejecutor del Contrato las funciones de manejo y administración. En los respectivos Contratos de Administración que se suscriban se detallan las funciones que asume el Ejecutor, las cuales incluyen las funciones de monitoreo y apoyo al control, entre otras” (subrayado agregado).
En dicha línea, en el presente caso en el marco de sus funciones de administración y gestión del Parque Nacional Cordillera Azul, CIMA asumió los siguientes acuerdos:
“se conserva la riqueza natural y se recuperan las áreas degradadas del Parque se impulsan investigaciones a nivel nacional e internacional que contribuyen a la gestión del Parque se benefician las poblaciones vecinas con actividades turísticas que no impactan negativamente sobre el Parque se promueve el ordenamiento territorial en las áreas de intervención de la Zona de Amortiguamiento del Parque se contribuye a la mejora de la calidad de vida de las poblaciones vecinas gracias a los beneficios de conservar el Parque se asegura el financiamiento a largo plazo de la gestión del Parque”[4].
Además el TTAIP considera, conforme al Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional entre el Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales – Cordillera Azul y el Ministerio del Ambiente[5], la primera se compromete a: “Cooperar en actividades orientadas al fortalecimiento de capacidades en gestión de manejo de recursos naturales, áreas naturales protegidas, conservación e investigación; organizadas en el marco del objeto del presente convenio” y “Propiciar, en el PNCAZ, la conservación y el uso sostenible y tradicional de los recursos naturales de acuerdo a la categoría y zonificación del área protegida, así como el aprovechamiento racional, responsable y ético de los recursos naturales y del territorio de la población asentada en su Zona de Amortiguamiento en aras de la mejora de su calidad de vida”, entre otros.
Teniendo en cuenta ello, el TTAIP concluye que en su condición de ejecutor de contrato de administración CIMA es una persona jurídica bajo el régimen privado, que tiene bajo autorización legal, la función administrativa de administrar y gestionar el Parque Nacional Cordillera Azul, haciendo un uso sostenible de los recursos naturales y conservando las áreas naturales, las cuales son actividades que se encuentran reconocidas por los artículos 67 y 68 de la Constitución como elementos esenciales de la política ambiental: “El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales” y “El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas”, respectivamente.
A partir de ello y considerando lo establecido en el artículo 9 de la Ley de Transparencia, el TTAIP concluye que CIMA está obligada a informar sobre las funciones administrativas que ejercen, como por ejemplo la información sobre contratos, convenios, actas, y toda actividad que tenga por finalidad administrar los recursos naturales, a su cargo.
Con respecto a la calidad de pública de la información solicitada.
El derecho de acceso a la información pública no sólo implica el deber del Estado de publicitar sus actos promoviendo una cultura de transparencia conforme lo dispone el artículo 10 de la Ley de Transparencia, sino que también genera la obligación de otorgar al solicitante información clara, precisa, completa y actualizada, y en consecuencia, que no sea falsa, incompleta, fragmentaria, indiciaria o confusa, conforme lo señaló el Tribunal Constitucional en el Fundamento 16 de la sentencia recaída en el Expediente N° 01797-2002-HD/TC y en el Fundamento 4 de la sentencia recaída en el Expediente N° 01410-2011-PHD/TC.
De este modo, se concluye que, cuando una entidad recibe una solicitud de acceso a la información pública y cuenta con la información requerida, debe entregarla al administrado, o cuando no cuente con ella, pese a que deba contar con la misma, debe realizar las gestiones necesarias para buscarla y/o reconstruirla a fin de entregarla, así como informar al recurrente de dicha situación y de los avances o resultados de las acciones orientadas a recuperar la información o, en su defecto, informarle de manera clara, precisa y detallada acerca de la imposibilidad de brindársela.
Teniendo en cuenta ello, el TTAIP concluye que CIMA únicamente indicó en su respuesta denegatoria que se debe solicitar lo requerido al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas, pero sin acreditar las acciones desarrolladas para la búsqueda de la documentación, pues CIMA no ha remitido ningún documento en dicho sentido. Asimismo, también ha omitido señalar de modo claro y preciso si lo solicitado se extravió y/o destruyó, pues incluso en el caso de extravío o destrucción tiene el deber de agotar las acciones necesarias para ubicar dicha información e incluso adoptar medidas para su recuperación.
Por lo antes indicado, el Tribunal de Transparencia consideró que corresponde declarar fundado el recurso de apelación, y ordenar a CIMA que agote las acciones necesarias para ubicar la información requerida, previo requerimiento y respuesta de las unidades orgánicas pertinentes, y en caso de que la información requerida se haya extraviado y/o destruido, realice las gestiones necesarias para recuperarlo a fin de entregársela al recurrente, informándole sobre dicha situación y de los avances o resultados de dichas acciones; o en su defecto, informe y acredite de manera clara y detallada acerca de la imposibilidad de brindar lo requerido o en caso de no poseerla, pero conocer quien la posee, reencauzar la solicitud a dicha entidad, de conformidad con el segundo párrafo del literal b) del artículo 11 de la Ley de Transparencia, indicando al recurrente el registro y fecha de ingreso de la solicitud en la entidad a la cual se reencauza[6].
A manera de conclusión
De lo detallado en las presentes líneas, destacamos el fallo del TTAIP en la medida que nos permite generar jurisprudencia respecto a la obligación de entregar información pública de aquellas personas jurídicas de derecho privado que ya sea por concesión, delegación o autorización legal, realizan función administrativa, como es el caso de los ejecutores de contratos de administración de ANP.
Consideramos que este fallo puede servir de herramienta jurídica importante para transparentar las acciones que vienen desarrollando instituciones privadas que administran recursos naturales de dominio eminencial del Estado en materia de créditos de carbono y rendición de cuenta de los recursos de la conservación que administran, en un contexto en donde existe falta de transparencia en la administración de los mismos.
Lo indicado por el TTAIP sirvió de apoyo a las organizaciones indígenas kichwa para fortalecer sus demandas contra el PNCAZ que fue creado en superposición de territorios de comunidades nativas kichwa, sin consulta y sin una herramienta de rendición de cuentas y distribución de beneficios que quedan pendientes a la fecha por la organización CIMA y que son de conocimiento público a nivel nacional e internacional[7].
—————————————-
[1] La Ley 27441, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobada por D.S. 004-2019-JUS establece en su numeral 8 del artículo 1, que usted menciona en su carta, que son Entidades de la Administración Públicas, entre otras, las “personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
[2] DROMI, José Roberto. Derecho Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pág. 130.
[3] Dicha resolución puede consultarse en https://legislacionanp.org.pe/contrato-de-administracion-total-en-el-pn-cordillera-azul-al-cima/. Visitada el 25 de abril de 2022.
[4] Para mayor detalle: https://www.cima.org.pe/es/parque-nacional-cordillera-azul/gestion-de-cordillera-azul. Consulta realizada el 25 de abril de 2022.
[5] Ver: https://www.gob.pe/institucion/minam/normas-legales/19852-marco-de-cooperacion-internacional-entre-el-centro-de-conservacion-investigacion-y-manejo-de-areas-naturales-coordillera-azul-cima-y-el-ministerio-del-ambiente-minam. Consulta realizada el 25 de abril de 2022.
[6] Al respecto, también es preciso aplicar el literal d) del artículo 9 de los Lineamientos Resolutivos emitidos por esta instancia y aprobados mediante la Resolución de Sala Plena Nº 000001-2021-SP de fecha 1 de marzo de 2021 (disponible en el siguiente enlace: https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2021/03/Lineamientos-resolutivos-del-Tribunal-ENTIDAD.pdf): “d) Si la entidad no posee la información pero conoce la entidad que sí la posee, deberá proceder a encauzar dicha solicitud a ésta última en un plazo máximo de dos (2) días hábiles, poniendo en conocimiento dicha circunstancia al solicitante. En ese contexto, se considerará acreditado dicho reencause con el cargo de recepción por parte de la entidad poseedora de la información, así como su registro de ingreso, lo cual contribuye para facilitar al solicitante el seguimiento correspondiente” (subrayado agregado).
[7] Ver: https://www.forestpeoples.org/es/news-article/2022/Kichwa-peoples-statement-stop-carbon-dealing-our-territories y Ver: https://www.youtube.com/watch?v=mXKrecvgtaE&ab_channel=ForestPeoplesProg