Una vez más Acción Popular: ¿por qué rechazar la propuesta xenofóbica de Arapa?
Aldo Pecho Gonzáles, Stefano Corzo Vargas/ IDL- Seguridad Ciudadana
En plena crisis sanitaria, y con un país sumamente golpeado por no poder reiniciar las actividades económicas a todo tope, el Congreso de la República viene tomando medidas que no le ayudan a limpiar su alicaída imagen, después de años de zozobra. La perla esta vez nos llega de la mano del congresista Orlando Arapa, de la bancada de Acción Popular. La semana pasada presentó el Proyecto de Ley N.o 5349/2020/CR, Proyecto de Ley que Dispone la Inaplicación del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular de Naciones Unidas y Otras Medidas. A todas luces, este es un proyecto no solo xenofóbico, sino que desconoce los principios básicos del derecho internacional, los derechos humanos, y ni qué decir de nuestra política y legislación migratoria.
En este artículo, esbozaremos las principales objeciones e incongruencias de este documento, así como desmentiremos los supuestos en los que se basa la propuesta del congresista de Acción Popular y, en general, una parte del pensamiento xenofóbico en nuestro país. ¿Son los migrantes venezolanos perjudiciales para nuestra economía? ¿La migración venezolana les quita empleo a los peruanos? ¿Somos un país que no puede darse el lujo de recibir inmigrantes? Problemas como la criminalización de la migración ya los hemos empezado a explorar en otro momento, por lo que aquí pasaremos a develar algunas luces sobre otro mito importante de la migración: su impacto económico negativo. Pero primero repasemos los principales argumentos legales del proyecto de Acción Popular, su posible impacto y qué instrumentos normativos quiebra.
Un proyecto de ley que solo legaliza la xenofobia
El proyecto inicia proponiendo que el Estado peruano inaplique el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, un acuerdo de las Naciones Unidas firmado por el Perú y otros 163 países del mundo en el 2018. Para empezar, este pacto es un instrumento jurídico no vinculante, pues no tiene el rango de un tratado internacional, pero sí representa un importante compromiso político por parte de los países adherentes. Que se cumpla la petición accionpopulista sería un acto de vergüenza política internacional y tendría repercusiones preocupantes en nuestro país: fomentar el espíritu de xenofobia, que ya un buen tiempo vienen siendo promovido desde ciertos sectores políticos.
Sin embargo, la situación se agrava aún más. La segunda propuesta, que en el título del proyecto ley se encubre bajo el título de “otras medidas”, también traería considerables perjuicios. Allí, Arapa propone que queden sin efectos los permisos temporales de permanencia (PTP) para extranjeros 15 días después de aprobada y publicada esta ley. El PTP es un documento que emitió el Estado peruano que acredita de manera transitoria la situación regular de migrantes venezolanos para que puedan acceder a un trabajo. No garantiza en sí calidad migratoria y tampoco promueve la generación de empleos para los migrantes. Más bien, los requisitos para acceder a un trabajo formal son sumamente complicados y exigen documentos difíciles de obtener como el carnet de extranjería. Esto explica en parte por qué los migrante engrosan el sector informal y el subempleo. La dejadez del Estado no ha sido casualidad. El Gobierno de PPK promovió una migración bajo un discurso de “solidaridad”, pero en realidad nunca se preocupó por crear las condiciones legales ni muchos menos estructurales para asumir las repercusiones de una gran movilidad humana. Y el Gobierno de Vizcarra tampoco.
¿Qué repercusiones tendría el dejar sin efecto el PTP? Sería precarizar la estabilidad migratoria de cientos de miles de venezolanos en el Perú. Y lo que es peor, Arapa hace una tercera propuesta al respecto: que esos migrantes “se pongan a disposición de la autoridad migratoria peruana” para que se les retorne a su país de origen. La medida, además de descabellada, es irresponsable si tomamos en cuenta que somos el segundo foco de la pandemia de la COVID-19 en Latinoamérica. En este hipotético caso, se tendría que trasladar de vuelta a Venezuela a más de 600 mil personas en un corto plazo.
En abril, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) emitió su Resolución N.o 1/2020, Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. Allí se insta a los Estados miembros a “Adoptar de forma inmediata, urgente y con la debida diligencia, todas las medidas que sean adecuadas para proteger los derechos a la vida, salud e integridad personal de las personas que se encuentren en sus jurisdicciones frente al riesgo que representa la presente pandemia”. El documento está dirigido a proteger a todas las personas en el territorio nacional, independientemente de la nacionalidad que posean. Y más aún, pone énfasis en la protección de poblaciones vulnerables, dentro de las cuales se encuentran las personas migrantes, refugiadas, apátridas, entre otras. La CIDH, incluso, exige específicamente a los Estados “evitar el empleo de estrategias de detención migratoria”, así como “deportaciones o expulsiones colectivas o cualquier forma de devolución”.
La situación aquí es clara: Acción Popular busca atentar contra los derechos humanos de los migrantes. Es más, su proyecto de ley viola abiertamente las obligaciones contraídas por el Perú con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto de San José. Este sí es un instrumento internacional de carácter vinculante y de cumplimiento ineludible. ¿Alguno podría imaginar qué pasaría si los millones de migrantes peruanos en el exterior fueran tratados de la misma forma?
La propuesta de Arapa no queda allí. Contempla una dura sanción penal contra los ciudadanos venezolanos que retornen al país después de haber sido expulsados. Así, se les daría una pena privativa de cuatro a cinco años de cárcel en un primer momento; y si reincidieran, de ocho a diez años de cárcel. Esto es concebir la migración como un acto criminal. Además, esta situación deja en el aire varias interrogantes. Por ejemplo, ¿qué va ocurrir con los migrantes que tienen familia e hijos en nuestro país y no han podido regularizar su situación? ¿Qué pasará con aquellos que tienen negocio o propiedades y contribuyen a la economía, pero aún se encuentran laborando con PTP? No hay ninguna luz al respecto en un proyecto como este hecho a trancadas.
Y para cerrar, con broche de oro termina proponiendo que no puede existir migración laboral mientras no se autorice que todos los peruanos hayan ocupado los sectores productivos del país.[1] Algo que, por supuesto, no ocurre en ninguna nación del mundo, ni siquiera en las grandes potencias económicas. Con esto desconoce los aportes que una migración bien conducida puede tener para la economía nacional. Según este proyecto de ley, solo con la utópica atención de la demanda laboral, el Estado podría 09hacer una convocatoria de trabajo a los migrantes.
¿Qué efectos tendría la aprobación de esta ley en el marco del sistema de protección de derechos humanos del Perú?
La única forma que se aplique la descabellada propuesta de Arapa y Acción Popular es que el Perú rompa no solo con el Pacto Mundial para una Migración Segura, sino con diversos tratados internacionales que sí resultan vinculantes y fundamentales para el derecho internacional (como es regirse por la CIDH), y que además forman parte de nuestro ordenamiento jurídico. Esto no va de la mano con la relación histórica que ha tenido el Perú en la comunidad internacional, en la que ha sido más cauto y respetuoso de lo que se podría creer. Al respecto, para entender un poco las repercusiones que pudieran ocurrir si se aceptara esta propuesta, le consultamos al especialista Álvaro Másquez, del Área de Justicia Constitucional del Instituto de Defensa Legal (IDL), quien nos comenta:
—La renuncia del Perú a la Convención Americana traería como consecuencia que se caiga a pedazos todo nuestro sistema de protección de derechos humanos. En el Perú, el sistema jurídico está muy vinculado a la interpretación que hacen de este tratado tanto la CIDH como la Corte Interamericana. La Constitución peruana, con todos sus defectos, ha sido interpretada y fortalecida en base a los pronunciamientos del sistema interamericano de derechos humanos. Además, el impacto político sería tremendo. Un país que no esté suscrito a la Convención sería visto como un paria internacional, que no respeta derechos humanos, e incluso tendría dificultades económicas como acceso al crédito. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) te exige ciertas condiciones de institucionalidad democrática para ello. De igual manera, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), a donde el Perú quiere acceder como miembro. El apoyo de la diplomacia, especialmente la europea, también está supeditado a que se cumpla con respetar los derechos humanos. Estarías eliminando uno de los pocos pilares que han permitido al Perú, durante las últimas dos décadas, construir un incipiente sistema democrático.
Como vemos, la propuesta del congresista Arapa no solo es inviable, sino que transgrede el derecho internacional con el cual nos regimos, y por ello tendría serias repercusiones en los ámbitos político, social y económico. ¿Pero en qué se sustenta este proyecto de ley? Aparentemente, en la percepción de que la migración tiene un impacto negativo en nuestra economía y les quita el empleo, principalmente, a los jóvenes peruanos. A continuación, veremos qué tan reales son estos supuestos.
Inmigración venezolana y economía en el Perú, ¿una relación inversa?
Para muchos expertos, la generación actual de jóvenes que deberán sufrir el impacto económico de la pandemia se denominará como la “generación confinada”. Según la Organización Mundial del Trabajo (OIT), uno de cada seis jóvenes en el mundo ha perdido su empleo desde que se inició la crisis sanitaria. Irrefutablemente, el impacto será gravísimo. Siguiendo la línea de nuestro razonamiento, resulta importante resaltar este punto porque en él recae el principal argumento del cuestionado proyecto de ley: el supuesto impacto negativo que ha tenido la migración venezolana sobre el espacio ocupado por fuerza laboral joven en nuestro país. Un impacto negativo que, sobre todo, se agudizará aún más con las consecuencias económicas ocasionadas por la pandemia de la COVID-19.
Específicamente, el proyecto hace mención a dos elementos principales. En primer lugar, las cifras reportadas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) correspondientes al trimestre móvil septiembre-noviembre del año pasado, donde se señala que el desempleo entre jóvenes de 14 a 24 años cayó en 9.6 %.[2] Como consecuencia, 86 mil personas en ese rango de edad se encontraban desocupadas. En segunda instancia, se hace eco de las declaraciones brindadas por la ministra de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), Sylvia Cáceres Pizarro, sobre las razones de este descenso.
En su manifestación televisiva, la ministra atribuye la responsabilidad de un tercio de esta cifra al hecho de que muchos de estos jóvenes han optado por iniciarse en actividades formativas, es decir, estudiar. En ese sentido, han tenido que dejar de trabajar para hacerlo. Para los otros dos tercios, la ministra afirma —sin ningún atisbo de duda, y sin presentar ningún informe de respaldo— que la migración venezolana ha tenido un efecto desplazador en este sector del mercado laboral que se refleja en estas cifras. Sin embargo, es clara en determinar que esta dinámica se genera en su mayoría dentro del sector laboral informal: aquel que compone el grueso de las actividades económicas del país. Un sector que, como hemos podido evidenciar durante estas últimas semanas de estado de emergencia, tiene altísimos grados de desprotección de derechos laborales.
Teniendo en cuenta este aparente panorama, ¿cuál es el verdadero impacto económico de la migración venezolana en el Perú?
Al respecto, se han realizado varias investigaciones que —pese a la falta de cifras exactas para realizar cálculos más acertados y las dificultades que implica estudiar poblaciones ocultas— nos permiten tener una idea del potencial económico de este fenómeno. En el 2019, BBVA Research publicó el informe Inmigración venezolana a Perú: características e impactos macroeconómicos. Algunas de las principales conclusiones de este documento son:[3]
- El impacto fiscal de la inmigración venezolana es positivo, si bien bajo en relación al tamaño de la economía peruana. Se calcula que en promedio para el 2018 y 2019, el impacto neto equivale a 0.08 % del producto bruto interno (PBI)
- En el 2018, el PBI potencial creció 4.4 %, casi un punto porcentual más de lo que hubiese aumentado si la inmigración de ciudadanos venezolanos no se hubiese dado. El PBI potencial se refiere al que se puede alcanzar cuando se da una utilización máxima de los factores productivos existentes.
- De la misma manera, la demanda de bienes y servicios por parte de los inmigrantes venezolanos también ha tenido un impacto positivo sobre el PIB observado. Es decir, sobre el total de bienes y servicios producidos durante un periodo de tiempo determinado.
Como podemos ver, a pesar de tratarse de un efecto macroeconómico todavía relativamente bajo, el impacto fiscal de la inmigración venezolana resulta positivo. Pero allí no termina su aporte. En el caso de las dinámicas que este desplazamiento humano ha generado sobre el mercado laboral también existen investigaciones y hallazgos muy valiosos. El estudio Impacto de la inmigración venezolana en el mercado laboral de tres ciudades: Lima, Arequipa y Piura (2019) realizado por la OIT, el MTPE y la Universidad Antonio Ruiz de Montoya desmitifican algunas nociones que son difundidas por un sector importante de la opinión pública peruana.[4]
Según este trabajo, el supuesto desplazamiento masivo de trabajadores peruanos asalariados formales e informales por la llegada de inmigrantes venezolanos es falso. El estudio señala que los datos de la Planilla Electrónica (2019) dan cuenta de que solo 32 mil ciudadanos venezolanos a nivel nacional contarían con un contrato de trabajo formal en el sector privado; es decir, apenas un 1.16 % del total de trabajadores asalariados. Por ello, se puede concluir que su impacto en esa parte del mercado laboral es bastante bajo.
En cuanto a su impacto sobre el empleo informal, los datos son consistentes en señalar que la mayoría de ciudadanos venezolanos en las ciudades analizadas trabaja y genera sus ingresos en la informalidad,[5] ya sea como asalariados sin contrato o autoempleados. Sin embargo, hace una importante observación sobre las dinámicas del mercado informal, específicamente en cuanto al trabajo autónomo, señalando que son muchos más elásticas y, por lo tanto, han podido absorber la mano de obra que ha llegado desde Venezuela con relativa flexibilidad. Por ello, el supuesto desplazamiento masivo de trabajadores nacionales por sus pares extranjeros tampoco es del todo cierto.
No vamos a negar que algunos de los escenarios del impacto económico que utiliza el proyecto de ley como argumento se han producido. Pero no son del todo claros, y además se enmarcan en un contexto de desprotección laboral y escasa o casi nula fiscalización. Esta situación ha permitido el ejercicio de malas prácticas laborales sobre la población de ciudadanos venezolanos que trabajan como informales y de manera asalariada, principalmente. Y además que se les paguen salarios considerablemente menores a los que perciben sus pares peruanos,[6] por lo que son sujetos de explotación laboral.
De los más de 860 mil ciudadanos venezolanos que se encuentran en el territorio nacional, se calcula que aproximadamente más de la mitad ya se habría integrado a la fuerza de trabajo. No obstante, la gran mayoría de estos han sido absorbidos por el sector informal y/o son autoempleados. Como pudimos ver al inicio de este apartado, la pandemia traerá consecuencias muy severas para la economía y el mercado laboral, por lo que las propuestas de amparo que se van a tomar más bien deberían contemplar el fortalecimiento de medidas de protección laboral para los trabajadores nacionales y extranjeros, y no mediante la vulneración total de los derechos de una población. Y más aún, con medidas como las de Arapa que se encuentran sustentadas en un análisis parcial y sesgado.
La lógica de la “carga pública”. A manera de cierre
El Perú no es un país ajeno a la migración. Aproximadamente, más de 3 millones de compatriotas (casi una décima parte de la población nacional) viven en el extranjero. En muchos casos, su situación migratoria es irregular como la de miles de venezolanos en el país. En el caso de la migración peruana, su principal motivo han sido factores laborales y económicos. La contribución económica de ellos también es positiva para la economía nacional. El año pasado se registró un nuevo récord en la cantidad de remesas que llegaron al país desde el extranjero y que representaban cerca del 1.4 % del PIB.[7] Pese a su magnitud y contribución, es una población que no cuenta con una circunscripción especial en nuestro Parlamento. Sin embargo, para el coronavirus las poblaciones de migrantes, entre ellos peruanos, han terminado convirtiéndose en sus principales víctimas.
En Estados Unidos, por ejemplo, la crisis está afectando de manera desproporcionada a afroamericanos y latinos: el mayor porcentaje de mortalidad por la COVID-19 es ocupado por estos dos grupos. Los migrantes irregulares en Estados Unidos ascienden a casi 11 millones de personas, los que en este contexto sufren una múltiple vulneración al no solo estar expuestas al virus, sino también a la inestabilidad laboral y una inexistente cobertura médica. Pese a estas carencias, muchos de estos trabajadores indocumentados son esenciales para la economía americana, puesto que una gran parte de ellos ejerce labores en sectores clave como la agricultura, atención al cliente, el transporte, las fábricas de procesamiento de alimentos y muchas otras más. En muchos de estos casos, trabajan en condiciones que los ponen en mayor riesgo de contagiarse.
En febrero del presente año entró en funcionamiento una nueva regla de “carga pública” en el país del norte. Esto dispositivo legal le permite al Estado —a través del Servicio de Ciudadanía e Inmigración de Estados Unidos (USCIS, por sus siglas en inglés)— negar algunos beneficios migratorios, entre ellos la residencia permanente, a algunos inmigrantes que ya perciben ciertos beneficios públicos.[8] La lógica detrás de está norma busca evitar que una persona se convierta justamente en una “carga pública”, en el sentido de ser dependiente del Gobierno para su subsistencia.
En el contexto de la actual crisis, las autoridades migratorias de Estados Unidos anunciaron la suspensión de esta ley mientras dure la pandemia. Sin embargo, en abril, cuando esta decisión llegó a la Corte Suprema, se rechazó la suspensión temporal de la norma. Esta acción ha generado un miedo generalizado en las comunidades de inmigrantes de ese país, los cuales se ven disuadidos a buscar pruebas o tratamiento para la COVID-19 y otros servicios de atención médica por temor a que se les aplique la ley. Muchos peruanos y peruanas que residen en ese país de manera irregular tendrán que padecer las consecuencias de la misma.
En el caso del proyecto de ley presentado por Acción Popular, parece quererse aplicar un razonamiento similar. Se asume a la inmigración venezolana como una carga “social”, además de “pública”, pese a que el Estado ha hecho muy poco o casi nada por esta población.
Por supuesto, creemos que la propuesta de Orlando Arapa y Acción Popular será rechazada. Sin embargo, denunciamos con preocupación el espíritu xenofóbico del que está teñido y con el que intenta agitar al escenario político, la opinión pública y la ciudadanía peruana. Desviar la atención de la crisis sanitaria en la que nos encontramos apelando al populismo nacionalista y exacerbando los ánimos de la población es absolutamente irresponsable. Más aún cuando los migrantes venezolanos se encuentran entre los grupos vulnerables más desatendidos por el Estado. No solo no han recibido bonos o canastas alimenticias, ni siquiera en los casos más empobrecidos, sino que vienen perdiendo empleo y muchos son desalojados de sus viviendas, en donde viven mayormente hacinados.
Si hay algo que debería denunciarse es la desatención del Estado peruano frente a la migración. Y no solo por un tema de razones humanitarias, que en primera instancia es lo razonable, sino también por una estrategia sanitaria errada que no contempla a quienes pueden padecer la enfermedad y transmitirla. Hay allí un grave vacío por cubrirse, y que al parecer será dejado solo en manos de las agencias internacionales, por resultar impopular para una parte del país. Y ahora mucho más, cuando agendas políticas como las de Arapa buscan aprovecharse del tema.
[1] En realidad, dice textualmente “los sectores productivos del Estado”, lo que consideramos un lapsus por la celeridad (¿o torpeza?) con la que evidentemente ha sido escrito el documento.
[2] Para mayor información, véase la siguiente nota: https://gestion.pe/economia/management-empleo/ministra-de-trabajo-dos-tercios-de-jovenes-desempleados-fueron-desplazados-por-venezolanos-nndc-noticia/?ref=gesr
[3] El documento se puede revisar en el siguiente enlace: https://www.bbvaresearch.com/publicaciones/inmigracion-venezolana-a-peru-caracteristicas-e-impactos-macroeconomicos/
[4] El informe se puede acceder en el siguiente enlace: https://peru.iom.int/sites/default/files/Documentos/IMPACTOINM2019OIM.pdf
[5] Coincidentemente, algunas de estas ciudades son las que cuentan con la mayor cantidad de inmigrantes venezolanos, como Lima Metropolitana, que concentra a casi el 84 % de ellos.
[6] Según la encuesta ENVOPE del INEI, a los venezolanos se les paga en promedio 1116 soles contra los 1560 soles que recibirían, también en promedio, los peruanos.
[7] Para mayor información, ver la siguiente nota: https://gestion.pe/mundo/estados-unidos-de-que-trata-la-regla-de-carga-publica-y-como-afectara-a-los-inmigrantes-nnda-nnlt-noticia/?ref=gesr.
[8] Para mayor información, ver el siguiente artículo: https://gestion.pe/mundo/estados-unidos-de-que-trata-la-regla-de-carga-publica-y-como-afectara-a-los-inmigrantes-nnda-nnlt-noticia/?ref=gesr.