El desacato constitucional en el Decreto Supremo N.º 012-2025-EM: análisis a la luz de la STC Exp. N.º 00017-2023-PI/TC

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Isaac Peña Lobato^[1]

I. Introducción

El pasado 29 de junio, el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Energía y Minas, promulgó el Decreto Supremo N.º 012-2025-EM, mediante el cual prorrogó nuevamente el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) hasta el 31 de diciembre de 2025, introduciendo esta vez ciertas restricciones específicas.

En primer lugar, llama la atención el título “Decreto Supremo que establece el cierre del proceso de formalización minera integral de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal”. Si bien tanto el título como el objeto de la norma establecen formalmente el cierre definitivo del proceso, por la experiencia normativa previa, nada impide que por circunstancias “excepcionales” emitan otra prórroga o que la nueva Ley MAPE perpetúe la misma lógica del REINFO. Esta circunstancia no debe considerarse como condición suficiente para afirmar el fin de esta política.

En segundo lugar, según el artículo 2.2, se restringe la prórroga a las “personas naturales o jurídicas en vías de formalización que cuenten con inscripción vigente en el Registro Integral de Formalización Minera – REINFO, así como a aquellas personas cuya inscripción se encuentre suspendida por un periodo igual o menor a (1) año, contado hasta el 30 de junio de 2025”. Para quienes no se encuentren comprendidos en esta causal, el artículo 2.3 establece que el proceso culminó de manera definitiva el 30 de junio.

A diferencia de las demás prórrogas, esta fue realizada por Decreto Supremo y no por ley. Ello obedece a que el artículo 6 de la Ley 32213 faculta al Ejecutivo de prorrogar por única vez seis meses más:

Artículo 6. Vigencia del proceso de formalización minera integral

El plazo de vigencia del proceso de formalización minera integral de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal culmina el 30 de junio de 2025. El referido plazo puede ser prorrogado por única vez por seis (6) meses adicionales mediante decreto supremo emitido por el Ministerio de Energía y Minas (MINEM).

El presente plazo se establece como un marco transitorio hasta la promulgación de la Ley de Pequeña Minería y Minería Artesanal, a la cual se refiere la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 31388, por lo que al momento que entre en vigor dicha ley, la presente ley queda derogada.

Por otra parte, esta norma es posterior a la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N.º 00017-2023-PI/TC, que analizó la constitucionalidad de la Ley 31388 y declaró improcedente la demanda por haberse emitido una nueva prórroga a través de la Ley 32213, que no era sustancialmente idéntica a la norma cuestionada. No obstante ello, el Tribunal estimó los argumentos presentados contra el REINFO y ordenó a los poderes del Estado que ninguna nueva norma mantenga la exención de responsabilidad legal para esta actividad y exhorta al Congreso y al Ejecutivo a elaborar un plan programado a un sistema permanente orientado a la formalización con la opinión de los mineros, concesionarios y comunidades.

En ese contexto, el presente artículo examinará la constitucionalidad del Decreto Supremo N.º 012-2025-EM en el marco de la STC Exp. N.º 00017-2023-PI/TC.

II. Análisis del Decreto Supremo N.º 012-2025-EM

El análisis del Decreto Supremo se realizará en el marco de la STC Exp. N.º 00017-2023-PI/TC. Para ello se abordará (i) la naturaleza y vinculatoriedad de la parte resolutiva de la STC Exp. N.º 00017-2023-PI/TC en el marco de una sentencia desestimatoria en un proceso de inconstitucionalidad y (ii) los alcances de la sentencia al D. S. N.º 012-2025-EM.

· La naturaleza de la parte resolutiva de la STC Exp. N.º 00017-2023-PI/TC

La STC Exp. N.º 00017-2023-PI/TC refleja una bifurcación argumentativa del Tribunal, que se plasma en su parte resolutiva. Por una parte, desestima la demanda por razones procesales, al considerar que la nueva prórroga plasmada en la Ley 32213 no es sustancialmente idéntica a la Ley 31388 en los términos del artículo 106° del Nuevo Código Procesal Constitucional^[2]. Por otra parte, estiman tres argumentos centrales de la demanda: (i) la política del REINFO constituye un fracaso para la formalización minera, (ii) el REINFO representa un manto de legalidad para mineros ilegales al eximir a quienes se encuentren inscritos en dicho registro de responsabilidad penal, civil y administrativa; y (iii) el resultado de ambos factores ha generado graves impactos en el ambiente y se encuentran asociados a otros delitos de igual gravedad.

Como consecuencia de esta dualidad, por razones de forma declara la improcedencia de la demanda, pero por razones de fondo, y dado que no puede expulsar del ordenamiento jurídico la Ley 3221,3 por no ser sustancialmente idéntica, emite una disposición y una exhortación:

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de inconstitucionalidad, por sustracción de la materia.
DISPONER que los poderes del Estado se abstengan de contemplar un marco jurídico-normativo de exención de responsabilidades penales (referida a los delitos ambientales), civiles y administrativas en el proceso de formalización minera, la prórroga del régimen transitorio, y en cualquier política pública que regule dicha actividad de manera permanente, conforme a los fundamentos de esta sentencia.
EXHORTAR al Congreso y al Poder Ejecutivo para elaborar y aprobar un plan programado hacia un nuevo sistema permanente, orientado a la formalización de la minería artesanal y de pequeña escala, con la opinión de los mineros, los concesionarios y las comunidades.

De la lectura de la parte resolutiva, se desprende que no es una sentencia típica de inconstitucionalidad en la que existe una congruencia rígida entre la ratio descidendi y la totalidad de la parte resolutiva, sino que esta resulta parcial.

Para comprender la complejidad de los tipos de fallos en los procesos de inconstitucionalidad, es valioso el aporte de Díaz Revorio, quien, en el marco de un análisis de las sentencias interpretativas, hace una clasificación de los tipos de sentencias de inconstitucionalidad atendiendo a criterios formales y materiales^[3].

En esa línea, resulta llamativa la particularidad del fallo, toda vez que no se enmarcaría en ninguno de los tipos de sentencias típicas establecidas por Díaz Revorio^[4]. En principio, se trata de una sentencia exhortativa, lo que implica que es formalmente desestimatoria, (porque se declaró la improcedencia de la demanda con base en el artículo 106 del NCPC) pero materialmente estimatoria (porque de la ratio descidendi se desprende la estimación de la inconstitucionalidad del REINFO).

Al respecto, de acuerdo con la tipología de sentencias exhortativas establecidas por Castro, esta se trataría de “exhortaciones ligadas a sentencias desestimatorias”^[5]. En ellas, “la sentencia del Tribunal descarta formalmente la inconstitucionalidad de la ley, pese a que la lectura de la decisión permite advertir que se han reconocido cuestionamientos en su contenido”^[6].

No obstante ello, dicha naturaleza exhortativa solo puede predicarse del punto tercero de la parte resolutiva, más no del punto segundo, que no realiza una exhortación, sino que dispone. Conviene subrayar que la terminología utilizada en las sentencias exhortativas suele valerse de un vocabulario persuasivo, con palabras como “exhortar”, “apelar” o “comunicar”^[7].

Por el contrario, el término utilizado en la sentencia es “disponer”, el cual, según la Real Academia Española, tiene como acepción “deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse”^[8], y sus sinónimos refuerzan el carácter imperativo del término como “mandar, establecer, ordenar, decidir, resolver, determinar, administrar, legislar, preceptuar”^[9]. Esta acepción resulta congruente con las veces que el Tribunal Constitucional ha utilizado dicho término, más común en resoluciones mediante las cuales ordena al Poder Judicial admitir demandas. Por ejemplo, en el Exp. N.º 03521-2019-PHD/TC, el TC resolvió:

Declarar NULA la resolución recurrida de 13 de marzo de 2019 y NULA la resolución de 16 de febrero de 2018, expedida por el Décimo Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima.
DISPONER que se admita a trámite la demanda de habeas data.
Declarar IMPROCEDENTE la demanda respecto a la Procuraduría Pública del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

Esta acepción se aplica de igual manera en el Exp. N.º 04312-2019-PA/TC:

Declarar NULA la resolución recurrida de fecha 22 de mayo de 2019 y NULA la resolución de fecha 28 de septiembre de 2017, expedida por el Séptimo Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima.
DISPONER que se admita a trámite la demanda de amparo.

En consecuencia, la utilización de términos diferentes, denota el grado de fuerza y vinculatoriedad de ambos puntos, evidenciando que no nos encontramos ante una mera sentencia exhortativa. Mientras que la exhortación tiene como base el “principio de persuasión”, cuyo cumplimiento queda en la discreción del legislador, la disposición implica un mandato de cumplimiento obligatorio.

Es menester precisar que la razón por la que el Tribunal Constitucional desestimó la demanda no guarda relación con los argumentos de fondo, sino únicamente por sustracción de la materia. Por tal motivo, la herramienta más contundente que pudo adoptar el Tribunal en el marco de la improcedencia (ante la gravedad de los derechos fundamentales que genera la exención de responsabilidad legal) fue establecer un mandato imperativo.

En tal sentido, el punto resolutivo segundo establece un mandato respecto a la proscripción de la exención de responsabilidad legal (penal, civil, administrativa), a todos los poderes del Estado, que incluye al MINEM en el marco del REINFO. Los fundamentos de dicha disposición radican en los graves impactos ambientales que pueden quedar en la impunidad, así como su contribución a la comisión de otros delitos graves asociados (como la trata de personas).

Por lo tanto, y como sostiene Ruiz Molleda^[10], este mandato establecido por el Tribunal Constitucional tiene autoridad de cosa juzgada conforme al artículo 81 del NCPC, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y tienen efectos generales:

Artículo 81. Cosa juzgada

Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación.

Este artículo, señala Ruiz, concretiza los artículos 139.2 y 118.9 de la Constitución. El artículo 139.2 de la Constitución señala que ninguna autoridad puede dejar sin efecto resoluciones judiciales que han pasado a la condición de cosa juzgada. Aunado a ello, el artículo 118.9 de la Constitución establece la obligación del presidente de la República y de todos los ministros, entre ellos el titular del MINEM, de cumplir y hacer cumplir las sentencias del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional.

· Los alcances de la sentencia al D.S. N.º 012-2025-EM

Una vez comprendido el grado de vinculatoriedad del punto segundo de la parte resolutiva de la STC Exp. N.º 00017-2023-PI/TC, corresponde examinar si este mandato resulta aplicable al Decreto Supremo que prorroga el REINFO hasta el 31 de diciembre de 2025.

Los efectos de las sentencias estimatorias en los procesos de inconstitucionalidad, conforme al artículo 80° del NCPC, son que poseen alcance general y carecen de efectos retroactivos. Sus efectos se producen el día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano. En el presente caso, la sentencia fue publicada en dicho diario el último 26 de abril y el Decreto Supremo, el 29 de junio. Por consiguiente, los efectos del mandato constitucional ya estaban vigentes al momento de la expedición del Decreto Supremo y, por tanto, debieron ser observados para su emisión.

Una posible objeción a la aplicación al Decreto Supremo podría sustentarse en que la sentencia que declaró improcedente la demanda habría “confirmado la constitucionalidad” de la Ley 32213, que en su artículo 6 habilita al MINEM para prorrogar el REINFO. En consecuencia, al confirmar la constitucionalidad de la ley, también lo habría hecho respecto de su artículo 6°. Bajo esta lógica, el Decreto Supremo, al concretar una facultad cuya constitucionalidad fue supuestamente confirmada, no le sería aplicable el mandato constitucional.

Esta posición, sin embargo, es errónea. Como se ha señalado precedentemente, la sentencia ha sido materialmente estimatoria a pesar de no haberse expulsado la Ley 32213. Por tanto, su constitucionalidad no puede considerarse materialmente confirmada. El análisis de la nueva ley, en estricto, no fue objeto de pronunciamiento, pero sí los aspectos sustantivos que regula. Sobre estos, el Tribunal Constitucional emitió un mandato y una exhortación que, si bien carecen efectos retroactivos, sí resultan aplicables a las normas futuras, entre las cuales se encuentra el Decreto Supremo de prórroga.

En tal sentido, la nueva prórroga debió adecuarse al mandato del Tribunal Constitucional mediante las siguientes alternativas: (i) que el Congreso haya eliminado la exención antes de la aprobación del Decreto Supremo, o (ii) que los efectos de la prórroga operen condicionados a la eliminación de la exención de la responsabilidad.

No obstante, la mera prórroga del REINFO sigue manteniendo la liberación, lo que es en los hechos un desacato a la sentencia del Tribunal Constitucional. Por ende, el Poder Ejecutivo, mediante la emisión del Decreto Supremo, ha contravenido el principio de cosa juzgada, además de los artículos 139.2° y 118.9° de la Constitución.

III. Conclusiones

Del análisis efectuado se concluye que el Decreto Supremo N.º 012-2025-EM contraviene la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N.º 00017-2023-PI/TC. Esta contravención se deriva de la naturaleza jurídica del segundo punto de la parte resolutiva, que prohíbe expresamente la exención de responsabilidad penal, civil y administrativa en futuras regulaciones. Esta disposición no constituye una mera exhortación, sino un auténtico mandato constitucional de cumplimiento obligatorio.

La doctrina constitucional contemporánea ha superado la visión dicotómica tradicional de las sentencias de inconstitucionalidad, desarrollando una compleja tipología de fallos en los procesos de inconstitucionalidad. En este marco, la sentencia bajo análisis debe calificarse como materialmente estimatoria, toda vez que, si bien declara improcedente la demanda por sustracción de la materia, establece un mandato constitucional específico que despliega efectos jurídicos vinculantes para todos los poderes públicos.

Por consiguiente, el Decreto Supremo no debió ser promulgado sin previamente subsanar y adecuar su contenido al mandato del Tribunal Constitucional. Este incumplimiento configura un desacato que vulnera principios constitucionales, particularmente el de cosa juzgada y sus alcances generales, y el obligatorio cumplimiento de sus sentencias por todos los poderes del Estado.

Referencias:

[1] Isaac Peña Lobato es abogado por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. Cuenta con estudios en la Universidad de Deusto (Bilbao). Becario del I Programa de Extensión del Tribunal Constitucional «Justicia Constitucional en el Bicentenario». Actualmente es abogado del área de Justicia Constitucional y Pueblos Indígenas del Instituto de Defensa Legal (IDL). Además, es miembro de la International Rights Network de The Vegan Society (Inglaterra), del Taller de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y cofundador de Derecho Animal en Perú (DAP).

^[2] Artículo 106. Control constitucional de normas derogadas
Si, durante la tramitación del proceso de inconstitucionalidad, las normas impugnadas fueran derogadas, el Tribunal Constitucional continuará con la tramitación del proceso en la medida en que estas continúen siendo aplicables a los hechos, situaciones o relaciones producidas durante su vigencia. El pronunciamiento que emita el Tribunal no puede extenderse a las normas que sustituyeron a las cuestionadas en la demanda salvo que sean sustancialmente idénticas a aquellas.

^[3] Díaz, J. (2002). Interpretación constitucional de la ley y sentencias interpretativas. Pensamiento Constitucional VIII(8). p. 177-212. Desde el criterio formal, Díaz Revorio distingue entre las sentencias desestimatorias y estimatorias. Las primeras pueden ser puras o simples, sentencias interpretativas de desestimación u otros tipos de sentencias desestimatorias. Las segundas pueden ser de estimación total y estimación parcial que pueden ser, respecto al texto de la disposición, respecto a la norma. Otra distinción que realiza Díaz Revorio desde el mismo criterio es entre sentencias interpretativas de estimación en sentido estricto, sentencias interpretativas de estimación que declaran la inconstitucionalidad de una norma o parte del contenido normativo derivado conjuntamente del texto impugnado (En este grupo se encuentran las sentencias manipulativas como la aditiva, reductora o sustitutiva). u otros tipos de sentencias estimatorias. Desde el criterio material distingue entre sentencias de desestimación pura, sentencias materialmente de estimación parcial, que comprende las sentencias interpretativas en sentido estricto, sentencias materialmente manipulativas, en donde se encuentran las sentencias materialmente reductoras, materialmente aditivas y materialmente sustitutivas.

^[4]Desde un criterio formal, la sentencia estaría ubicada en la tipología de otros tipos de sentencias desestimatorias dado que en ellas se encuentran las sentencias exhortativas, referido al punto resolutivo tres de la sentencia; aunque también porque a pesar de la desestimación realiza una orden de proscripción de exención de responsabilidades legales. Sin embargo, desde un criterio material el fallo se encontraría en otros tipos de sentencias estimatorias, debido a la orden de proscripción de exención de responsabilidades legales a pesar de declarar improcedente la demanda.

^[5] Castro, K. (2011). El Tribunal Constitucional y las exhortaciones al legislador: el caso peruano. Pensamiento Constitucional XV(15), pp. 85-106.

^[6] Ibidem, p.90.

^[7] Fix Zamudio, H & Ferrer Mac-Gregor, E. (2009). Las Sentencias de los Tribunales Constitucionales. Lima. p.69

^[8] RAE (2025). Extraído de: https://dle.rae.es/disponer

^[9] Ibidem.

^[10] Ruiz, J.C. (2025). Gobierno desacata sentencia que impide prorrogar Reinfo. Extraído de: https://www.servindi.org/seccion-derechos-humanos-actualidad-opinion/01/07/2025/gobierno-desacata-sentencia-que-impide